规范校车标准制定程序,别让“加分”变“扣分”
2012/1/17
规范校车标准制定程序,别让“加分”变“扣分”

【学科分类】行政管理法
【出处】北大法律信息网

【关键词】校车标准制定程序
【写作年份】2012年


【正文】
    

  为期4天的“新校车标准征求意见会”结束之后,展现给公众的,似乎是许多的问号,或许还有惊叹号。我们看到的是,意见对立的两方,似乎都受到了为了自己的经济利益,“绑架”校车国家标准的指责。在批评者的眼中,貌似关怀公共利益的争论,不过是我们“幌子文化”的又一体现。心里想的是“多分一块蛋糕”,口中却是诸如“国情”、“安全性”这样义正词严的“大字眼”。这样的争论,展现在公众面前,会给公众留下怎样的印象?校车标准的制定过程似乎成了企业之间为占据产业竞争优势,并争夺未来可能的政府订单而互相拼杀的角斗场。不论这个过程中到底有没有企业将自己的“私货”塞进校车国家标准,“绑架”或者欺骗政府以及公众的情况,“征求意见会”在其公信力层面已经是“失分”的了,至少并非全部加分。 行政机关重视征集信息以完善决策本是“科学行政”的一大体现。但是信息的收集范围与内容则建立在行政机关决策目标的设定之上;没有这种设定,信息收集就失去了其科学性。校车国家标准着眼于确立一套合理的安全标准。征求意见会的参与者,应当首先为这一标准的合理化提供信息和建议。合理的安全标准应当是以最有效率的方式实现校车安全性能的提高。因此,可靠安全的校车标准显然是决策的主要关切,我们需要确定究竟要为孩子们提供怎样程度的安全保障。是总统级的、绝对的安全保障(比如99式坦克对穿甲弹的防护标准),还是相对的、提供更多防护性设计,能有效降低事故中伤亡概率与损伤严重程度的保障?实际上,即使在美国,安全保障也并非绝对的价值,也必须通过成本效益分析的检验。如果对企业施加了过分严格的义务,让其负担巨大的成本,却只能达到将事故概率微弱降低的效果,这样的管制政策也会被废止。一个典型的个案就是1978年美国“职业安全与健康管理局”(OSHA)所制定的较低的车间苯浓度平均标准被最高法院推翻,其所主张的“苯是一种‘危险物质’,对它不存在一个‘安全浓度’,当然是浓度越低越有利于工人的安全与健康”的理由并未得到最高法院的采纳。 因此,校车标准决策程序之问题,首先并不在于企业的参与以及伪装为其他公共利益的个体利益表达,而是对于究竟需要一种怎样程度的安全标准,居然在征求意见的过程中,没有看到“家长”和“孩子”的身影,他们没有得到表达自己对安全标准如何期待的机会。企业的参与本是必需的。行政机关本非汽车安全设计方面的专家,由汽车企业,尤其是有安全校车设计生产经验的企业参与表达意见是提出符合汽车安全工程技术要求的校车标准的必要条件。大众也本不会对企业提供促进其个体利益的意见而感到意外,关键是公开工程中被保护对象的“缺位”,才严重损害了意见征求会的公信力,才令其在公众面前展现出了一种因利益分配不均而相互攻讦的形象。当然,被表现的这种需求未必绝对正当,毕竟行政过程不等同于民主过程,适当安全标准的确定应当由行政机关在充分收集信息和证据的基础上,综合衡量各方价值需求予以最终确定。但这里,企业与家长的参与程度显然是不对等的。 企业的参与还存在另一个明显的程序瑕疵,就是由已有校车生产经验的“宇通客车”担任课题组组长与执笔人。虽然从专业性的角度考虑,这或许是一个恰当的选择,只因为它具备专门的经验与知识。如果恰恰因为它具备生产设计的实践经验,正如其他企业声称的那样怀疑其把自己的标准套用在国家标准的制定上,打击竞争对手,就将其排除出制规过程,而让一群“刚上路的新手”讨论什么是安全的校车设计,无疑才是真正的“无知”和“非理性”。但是由于课题组的功能、课题组长与执笔人身份之职能、地位的不明确性,的确也留给了其他包括公众在内的利益相关人以“宇通客车”能主导校车标准制定过程的合理怀疑,损害了制定程序的威信。这本可以通过行政机关主动公开课题组成员与组长的作用、职责,明确其他成员与组长之间平等的协商地位,并对外部意见保持充分的开放性与尊重,而再造制规程序的公正性形象。因此,课题组之类的非正式的制规机制无疑还需要更深层次的法制化和理性化。如果属于行政委托,制定国家标准初稿,以供进一步讨论和行政机关最终制规,被委托课题组的成立和设计,如成员构成、议事程序、决策规则、行政机关赋予课题组的功能、意图等等就应当加以公告,并必须保证其公正性。

  其次,安全标准应当有效地实现,即能让相同的投入成本能发挥最大的安全保障功能,换言之,即相同的安全保障标准应当以更低的投入实现。这样,也才能确保各地公共财政能为更多的安全校车购置提供支持,让更多的孩子都能乘坐上更加安全的校车。这同时也的确有利于降低企业参与校车市场竞争的门槛,促进公平竞争与市场繁荣,并预示着其对于相关产业的就业人口,及由此带动的国民经济之正向功能。这同样是合理安全标准的“理”之所在。精通设计与成本控制的企业无疑具有提供这方面信息的优势。但此处的问题不是企业没有表达降低成本以适合“国情”的诉求,而是没有提供降低成本是否同时能确保适格的安全标准的充分证据,不会因为符合“国情”而令校车标准的作用最终成为不能落实安全保障效果的“一纸具文”。保险杆到底是否应该加粗1mm?车长是否应该更长?校车需要多少附加安全设计,这种附加设计是否到了过分的程度以至于不符合效率原则,会降低未来的受益面?宇通客车的的执笔人身份是否过度主导了校车标准的制定过程,过度拉高了安全保障的要求,甚至可以戏谑地被认为是向装甲车“靠拢”了?对所有这些问题,最容易的就是给出一个论断。但是,却不能有论断而无论证,而是需要其他企业等可能负担校车安全标准实施成本的利益主体向行政机关提供科学的、充分的事实、证据对上述问题加以理性的说明。因此,意见征求会的问题也就并不是在于企业主张自己的利益,而在于其不敢公开的、通过质证程序以充分的证据科学地说明自己的利益将会受到的影响。比如拟定标准可能对校车市场造成的打击,对因过高投入成本致使其他企业放弃市场进入,进而导致未来可能的垄断局面对于校车价格的推高与产量的压低效应的估计。但是,由于意见征求会的某种随意性与非正式化,我们很难看到一些基于充分证据的理性论证。我国的法规、规章制定立法中都有制规过程中以“听证会”、“座谈会”征求意见的规定,但从来都是众多征求意见方式的可选项之一,而非必选项;即使选择了,也没有明确的意见征集程序;而行政机关如何通过程序设计以推动参与者提供客观、合理、具有说服力与可采性的事实,并且行政机关如何运用这些事实以形成规章,则更未有明确的规定。将人们物理地聚集在一起共同协商,本是需要投入相当的组织成本的,如果程序只是“好,今天就想听听大家对某某事情的意见,每人发言不超过5分钟,不许打断别人发言”之类基础性的、随意性的规定,这就也不能期待参与者也会充分准备有价值的意见,而不是一堆貌似合理的轻易的论断。这显然与相应组织投入所本可以发挥的作用潜力大不相称。 总之,既然邀请媒体公开报道,不是小范围的封闭式协商,那为什么不把这个过程做得更“精致”些,更符合完善的行政决策程序所应有的公正和理性标准?不论对制规本身,还是对建设“科学行政”、“民主行政”政府公共形象而言,更加规范化、正式化的制规程序都有着不可小觑的价值。切莫让本来想给自己“加分”的努力,反而成为损害公权力形象的又一败笔。



【作者简介】
步超,单位为北京大学。
 
 
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